ד"ר אורן שבת
פסק דינו המקיף והמעניין של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים שניתן לפני מספר ימים, חושף בקיעים קשים במימוש זכות העיון של חברי מועצת עירייה לפי סעיף 140א לפקודת העיריות. התערבות מידית של הרגולטור למניעת פגיעה בטוהר המידות, על מנת לאפשר לנבחרי ציבור לבצע את שליחותם הציבורית, ולחזק את עקרון השקיפות הינה הכרחית. להלן עיקרי הדברים.
העניין בקצרה
ראש עיריית ירושלים, ניר ברקת, גייס תרומות בסך של מאות מיליוני שקלים, למטרות שונות הקשורות לעיר ירושלים. כספי התרומות התחלקו בין גופים הנמצאים בשליטת העירייה (אם בשליטה מוחלטת ואם בשליטה חלקית), ובין גופים נפרדים לחלוטין מהעירייה. האם מכוח סעיף 140א לפקודת העיריות קיימת לחברי מועצת העירייה זכות לעיין במסמכי התרומות אצל כל הגופים הנזכרים ?
דו"ח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי
ברקע העתירה דנן ניצב דו"ח "הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי", אשר פורסם בינואר 2016. הדו"ח עסק, בין היתר, בגיוס תרומות על ידי גורמים עירוניים עבור גורמים חיצוניים לרשות המקומית, ובנושא קבלת תרומות על ידי הרשות המקומית. בדו"ח נקבע, ובית המשפט לעניינים מנהליים אימץ עמדה עקרונית זו, כי גיוס לא שקוף של תרומות על ידי גורמים עירוניים מעורר חשש, כי לתורם תהיה ציפייה להטבה מאת גורמים העירוניים כפועל יוצא מתרומתו. סיטואציה זו, לדעת בית המשפט, יוצרת פוטנציאל לפגיעה בטוהר המידות.
בהכרעתו יצא בית המשפט מנקודת מוצא, כי המידע על תרומות שגויסו באמצעות ראש העירייה, הינו מידע "בסיסי ואלמנטרי שיש להעמיד לרשות חבר מועצה לצורך מילוי תפקידו."
היתרונות הפרוצדורליים המגולמים בסעיף 140א לפקודת העיריות
סעיף 140א לפקודת העיריות, בנוסף להיותו מעגן את זכות העיון של חברי מועצה ב"פנקסי העירייה ומסמכיה", מגלם עבורם יתרון פרוצדורלי משמעותי. הסעיף מטיל חובה להעמיד לרשות חבר המועצה את "פנקסי העירייה ומסמכיה" לא יאוחר משלושה ימים ממועד פנייתו אל ראש העירייה. זאת ועוד, במקרה של אי קיום הוראת חוק זו, יכול חבר המועצה להסתייע בממונה המחוז במשרד הפנים לצורך הוצאת צו כנגד ראש העירייה, לעיון במסמכים. מובן, שערוץ זה למימוש הזכות לעיון בפנקסים ובמסמכי העירייה הינו, על דרך הכלל, מהיר, פשוט ואפקטיבי יותר, מאשר האפיק ה"רגיל" שמציע חוק חופש המידע למימוש זכותו של אזרח לקבלת מידע מהרשות. אין חולק, אפוא, כי סעיף 140א הינו הוראת חוק חשובה, שתכליתה היא, בין היתר, לקדם את יכולת חברי מועצה להגשים את תפקידם הציבורי, כנבחרי ציבור.
פסק הדין חושף קשיים יישומיים משמעותיים ביחס למימוש זכות העיון של חבר מועצה.
זכות עיון בפנקסי העירייה ומסמכיה – "כל מקרה בנסיבותיו"
בנסיבות העניין, נקבע כי לעותרים זכות לעיין במידע שהם ביקשו. ברם, בית המשפט ראה לנכון לסייג, באופן עקרוני, את היקף המידע שחבר מועצה רשאי לדרוש מכח סעיף 140א, זאת בשים לב לפרק הזמן הקצר יחסית שבמסגרתו מחויבת העירייה להיענות לבקשה למידע, מצד אחד, ובהתחשב בתכלית הוראת החוק, לאפשר לחברי המועצה להגשים את תפקידם, מצד שני. אודות היקף המידע שרשאי חבר מועצה לדרוש מכוח הסעיף המדובר נמנע בית המשפט מלקבוע מסמרות, וקבע, כי "יש לבחון כל מקרה על פי נסיבותיו".
זכות עיון תלוית נסיבות במסמכי תאגידים עירוניים
גם בשאלת זכות העותרים לעיין במסמכי תאגידים עירוניים קבע בית המשפט, כי יש לכלול את המסמכים שנדרשו על ידי העותרים בגדרי זכות העיון של סעיף 140א לפקודת העיריות, זאת למרות שהמסמכים אינם מוחזקים על ידי העירייה, אלא על ידי תאגידים שבשליטתה. עם זאת, כאן סייג בית המשפט את זכות העיון והותיר אותה תלוית רשימה בלתי סגורה של אמות מידה. בגדר אותן אמות מידה, תישקלנה, בין היתר, אלו: היקף השליטה של העירייה בתאגיד, תחומי הפעילות והסמכויות של התאגיד, מהות המידע המבוקש, קיום של מקור משפטי המאפשר לרשות המקומית לקבל את המסמכים ועוד. כל מקרה, ציין בית המשפט, "יש לבחון… על פי נסיבותיו."
במאמר מוסגר ייאמר, כי סוגיית חובתם של תאגידים עירוניים לפרסם מידע אודות תרומות הוסדרה בנוהל מנכ"ל משרד הפנים 4/2016, טרם מתן פסק הדין. עם זאת, סוגיות חובתם של תאגידים עירוניים, ובפרט תאגידים עירוניים שאינם בשליטתה מלאה של העירייה להיענות לדרישת העירייה לעיין לאפשר לחבר מועצה לעיין במסמכי אותם תאגידים, עודנה בלתי מאוסדרת.
זכות העיון במסמכי תאגידים עירוניים – כפוף ל"חובת השתדלות" של העירייה
לעניין הפעולות הנדרשות מן העירייה כדי להביא למימוש זכות העיון במסמכי התאגיד העירוני נראה, שבמידה רבה ומבלי לציין זאת מפורשות, קיבל בית המשפט את עמדת הממונה על המחוז מטעם משרד הפנים, כי לכל הפחות מוטלת על העירייה "חובת השתדלות". מן הכלל אל הפרט, קבע בית המשפט כי מוטל על העירייה לפנות אל תאגיד עירוני שבשליטתה המלאה ( חב' אריאל) בדרישה לקבל את המסמכים "וכן להפעיל את כל הסמכויות והזכויות הנתונות להם כלפי התאגיד (ככל שעומדים לרשותם סמכויות וזכויות כאמור)…". יצוין, שביחס לתאגידים עירוניים אין לממונה על המחוז במשרד הפנים סמכות ליתן צו לעיון במסמכים.
עיון במסמכי תאגידים חיצוניים לעירייה
במחלוקת שלפניו לא מצא בית המשפט בסיס פרשני לקביעה, כי מסמכי תאגיד שאין לעירייה כל אחזקות בו עשויים ליפול בגדר "פנקסי העירייה ומסמכיה". לפיכך, דחה בית המשפט את דרישת העיון במסמכי תאגידים חיצוניים לעירייה. אולם, הוא הביע תקווה, כי סוגיית גיוס תרומות עבור גופים חיצוניים לעירייה תוסדר על ידי הרגולטור, כעניין של, בין היתר, מניעת חשש לפגיעה בטוהר המידות וחיזוק השקיפות.
דעה: התערבות מידית של הרגולטור למניעת פגיעה בטוהר המידות הינה הכרחית
פסק הדין חושף קשיים משמעותיים הניצבים בפני חברי מועצת עירייה, החפצים לממש את זכות העיון המוקנית להם לפי סעיף 140א לפקודת העיריות, לא רק בנושא תרומות, אלא גם בנושא מכרזים ציבוריים, ובנוגע לפעילותם כזרועה הארוכה של העירייה בכלל. ראשית, היקף זכות העיון של חברי מועצה עשוי להיות מוגבל, כאשר השיקולים לקביעת הלימות היקף העיון הינם תלויי נסיבות. מצב נורמטיבי מעורפל זה אינו רצוי, באשר הוא פותח פתח לסרב לבקשות חברי מועצה מן האופוזיציה לעיין במסמכי העירייה ובפנקסיה, ועלול להביא מחלוקות רבות לפתחו של בית המשפט. הקושי הוא גדול עוד יותר, כאשר זכות העיון נדרשת לגבי תאגידים שנמצאים באחזקה חלקית או מלאה של העירייה.
מימוש זכות העיון של חברי מועצה בתאגידים אלה הינה תלוית יכולת של העירייה לכוף על אותם תאגידים את דרישת העיון. ברור הדבר, שהתליית מימוש זכות העיון ביכולת העירייה לכפות את דרישתה על תאגידיה, במקרים רבים, מאפשרת תמרונים שונים, ועושה את זכות העיון לפלסתר. עניין מטריד לא פחות הוא חוסר הנגישות המוחלט של חברי מועצה למסמכי תאגידים שלעירייה אין בהם כל אחזקה, זאת כאשר המסמכים הינם תולדה של פעילות עירונית כזו או אחרת, ולכאורה הם רלוונטיים לתפקודם של חברי המועצה. התערבות מידית של הרגולטור בסוגיות מדאיגות אלו, הינה הכרחית. היא נחוצה כדי למנוע פגיעה בטוהר המידות של פקידי רשויות השלטון, כדי לאפשר לחברי מועצה לבצע את תפקידם, וכדי לחזק את עקרון שקיפות המנהלית באופן כללי.
עת"מ (י-ם) 35927-08-15 ורטון נ' ניר ברקת – ראש עיריית ירושלים (16.8.2017). השופט ד"ר יגאל מרזל.
משרד ד"ר עו"ד אורן שבת
רחוב משכית 22 הרצליה פיתוח, ת.ד. 12617. טל' 09-9543895, פקס' 09-9545033, דוא"ל: info@michrazim-law.co.il
© כל הזכויות שמורות לד"ר אורן שבת, עורך דין מכרזים.