מהי עתירה מנהלית ?

עתירה מנהלית – למשרדו של ד"ר עו"ד אורן שבת התמחות ייחודית בהגשת עתירות מנהליות במכרזים ציבוריים, ובהתגוננות בפני עתירות מנהליות. לקבלת ייעוץ בנושא עתירה מנהלית במכרזים ציבוריים צרו עמנו קשר, בטל' 09-9543895 או בדוא"ל info@michrazim-law.co.il. משרדנו ממוקם ברח' משכית 22, פינת יוחנן הסנדלר, הרצליה פיתוח. 

הפסקאות שלהלן, העוסקות במושג עתירה מנהלית, מבוססות על חלק מתוך הפרק השביעי לספרו של ד"ר שבת: העתירה המנהלית והסעדים במכרזים ציבוריים (בהוצאת פרלשטיין גינוסר, 2017). לעיון בתוכן העניינים המלא של הספר ובתכנים נוספים לחצו כאן.  

עתירה מנהלית הינה כלי עוצמתי לתיקון עוולות מינהליות

עתירה מנהלית הינה כלי עוצמתי לתיקון עוולות של רשות מרשויות המדינה כנגד הפרט – האזרח. זוהי תובענה המוגשת לבית משפט לעניינים מנהליים מכוח תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן: התקנות או תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים) וחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000 (להלן: החוק) כנגד רשות מרשויות המדינה. הדיבור "רשות המדינה" פירושו "רשות" הנמנית על הגופים שנקבעו בתוספת הראשונה לחוק (לדוגמא, רשויות מקומיות ובתוכן עיריות, משרדי ממשלה ועוד). תנאי להגשת עתירה מנהלית כאמור הוא הגשתה לקבלת סעד בעניין מהעניינים המנויים באותה תוספת לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים (למשל, עתירה מנהלית לסעד בנושא ארנונה, תכנון ובנייה, מכרזים ציבוריים ועוד).

עתירה מנהלית – הליך משפטי מהיר ומזורז

התפישה היסודית, העומדת מאחורי ההליך של עתירה המנהלית, היא בירור מהיר ומזורז של ההליך. תפישה זו מיושמת, בין השאר, על ידי בירורה של עתירה מנהלית לפי כללי דיון בעלי מאפיינים דומים לכללי הדיון הנוהגים בבג"ץ, והמוסדרים בתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק. לדוגמא, הן בבג"ץ והן בבית המשפט לעניינים מנהליים כמעט ולא מתנהלות חקירות נגדיות של העדים. הדיונים במסגרתה של עתירה מנהלית מתקיימים לרוב במתכונת של הגשת תצהירים, ללא חקירת העדים, או עם חקירה מצומצמת ביותר.

כאן נדרש לציין את סעיף 1 הקובע, כי מטרת החוק היא "להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים לדון בעניינים מנהליים הנדונים בבית המשפט העליון כבית משפט גבוה לצדק או בבתי משפט אחרים, על ידי שופטים של בית המשפט המחוזי שייקבעו לצורך זה, ולפי סדרי-דין מיוחדים שייקבעו." סעיף 8 לאותו חוק קובע, כי בית משפט זה "ידון בעתירה מנהלית…בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחויבים…". לא בכדי, אם כן, נהוג לכנות את העתירה המנהלית "בג"ץ קטן".

איזה בית משפט מוסמך לדון בכתב עתירה מנהלית ? ומהם סדרי הדין ?

בית המשפט המוסמך לדון בכתב עתירה מנהלית הוא בית המשפט לעניינים מנהליים. סמכותו של בית משפט זה לדון בעתירה מנהלית בנושא מכרז ציבורי מעוגנת בסעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים ובפסקה 5 לתוספת הראשונה לאותו חוק. כיום קיימים חמישה בתי לעניינים מנהליים: בת"א, רמלה, באר שבע, נצרת ובחיפה.

בשורות הבאות אנו נתאר בכלליות את מתאר הדיון של עתירה המנהלית. כלומר, נתאר באופן כללי, כיצד מתבררת עתירה מנהלית. ברם, לנוכח קוצר היריעה, לא ניתן לפרט את המתאר כולו. כמבוא לאמור להלן נציין, תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין) שלפיהן מתבררות עתירות מנהליות, באופן כללי, מחריגות את תחולת תקנות סדר הדין האזרחי על הליכי הדיון בעתירה.

הגשת עתירה מנהלית וצירוף משיבים (תקנות 6-2)

עתירה מנהלית מוגשת לבית המשפט המנהלי שבאזור שיפוטו ניתנה החלטת הרשות שנגדה מוגשת העתירה. על העתירה להיות מוגשת "בלא שיהוי", אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים ממועד פרסום ההחלטה כדין או מיום קבלתה או ידיעה עליה על ידי העותר, לפי המוקדם. לכתב העתירה המנהלית, המנמק את טיעוני העותר, חובה לצרף תצהיר ערוך בהתאם לתקנות, העתק ההחלטה נושא העתירה ומסמכים נוספים. על העותר מוטלת חובה לצרף כמשיבים בעתירה, את הרשות שנגד החלטתה מכוונת העתירה, כל רשות אחרת הנוגעת בדבר, וכן כל מי שעלול להיפגע מקבלת העתירה.

עיון בעתירה (תקנה 7)

תקנה 7 לתקנות בית משפט לעניינים מנהליים מהווה מעין "פרוזדור" המוביל לבירור העתירה, שהוגשה זה עתה, ל"טרקלין" הדיונים או לכיוון ההפוך – לשער היציאה (במקרה של מחיקה או דחייה של העתירה).

שילוב תקנה 7 עם תקנה 8 (המסדירה את הדיון המקדמי בעתירה המנהלית) יוצר מתכונת דיון דו-שלבית, בדומה לזו הקיימת בתקנות סדר הדין בבג"ץ, שלפיה בטרם מתקבלת עתירה בבג"ץ, בוחן בית המשפט האם יש להוציא צו על תנאי ולאפשר למשיב, אם רצונו בכך, להתנגד לעשיית הצו על תנאי לצו מוחלט.

אם כן, כעניין ראשון מציינת התקנה, כי העתירה תובא לעיון בית המשפט "בהקדם האפשרי". בהתאם לתקנה 7(1) רשאי בית המשפט להורות למשיב בעתירה להגיש "תגובה מקדמית" לעתירה. לעתירה מקדמית אין המשיבים מחויבים לצרף תצהיר (בר"ם 6701/06 סופר אימג' בע"מ נ' מדינת ישראל (17.8.2006)). תקנה זו פותחת הליך של בחינה שיפוטית מוקדמת של העתירה באשר לאפשרות לסלק את העתירה ללא דיון לגוף העניין, כפי שמתברר מהוראת תקנה 7(2). תקנה 7(2) מסמיכה את בית המשפט "למחוק או לדחות עתירה – כולה או מקצתה – על הסף, על-פי כתב העתירה בלבד או לאחר שקיבל תגובה מקדמית, אם, על פניה, זו אינה מגלה עילה להתערבות בית המשפט". הוראת 7(2) מקיימת זיקה פרשנית ברורה עם תקנה 5 לתקנות סדר הדין בבג"ץ, המנוסחת בלשון דומה.

דיון מוקדם בעתירה וסיכום טענות בכתב (תקנה 8)

סמכויותיו של שופט בית המשפט לעניינים מנהליים, במעמד הדיון המוקדם של עתירה מנהלית (המתקיים במעמד הצדדים), מוסדרות בתקנה 8. עתירות רבות אינן צולחות את שלב הדיון המוקדם בעתירה. בהתאם לתקנה 8(4) בית המשפט מוסמך ליתן בדיון המקדמי כל הוראה שיש בה כדי לייעל את הדיון, ובכלל זאת לקבוע, כי הדיון בעתירה מנהלית יתנהל בדרך של סיכום טענות בכתב.

הגשת כתב תשובה (תקנה 10); הגשת עיקרי טיעון (תקנה 14)

בית המשפט רשאי להורות למשיב על הגשת כתב תשובה לפי תקנה 10 בשלב העיון בעתירה או בשלב הדיון המוקדם. בכתב התשובה רשאים המשיבים להוסיף על הטענות שטענו בכתב התגובה המקדמית (עע"ם 9682/06 עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים (13.7.2008)). תקנה 14 נותנת מענה לצורך בהשלמת הטיעונים ומיקודם. היא קובעת, כי לאחר שהוגש כתב תשובה ומשנקבע מועד דיון בעתירה, צריך כל בעל דין להגיש את עיקרי טיעונו לבית המשפט ארבע ימים לפחות לפני המועד שנקבע לדיון (תקנה 14(א)). עיקרי הטיעון כוללים בתמציתיות את עיקר טענותיו של בעל הדין וכן את האסמכתאות שבדעתו להסתמך עליהן (תקנה 14(ג)). כל בעל דין רשאי לטעון בפני בית המשפט על סמך עיקרי הטיעון (תקנה 14(ד)). אין בכך כדי לפגוע בזכותו של כל בעל דין לבקש מבית המשפט לאפשר לו לתקן או להשלים את האמור בכתב העתירה או בכתב התשובה.

מתן פרטים נוספים (תקנה 11)

על פי תקנה 11(א)-(ב) לתקנות בתי משפט מנהליים (סדרי-דין) רשאי עותר או משיב לדרוש מידע או מסמכים (בתקנה "פרטים נוספים") מהצד שכנגד "לשם הבהרה או השלמה של נימוקים שבעובדה או שבחוק" הנזכרים בכתב התשובה או בעתירה "או הנוגעים להם". בהתאם לתקנה 11(ג), בעל דין שקיבל דרישה למתן פרטים נוספים מחויב להשיב בתצהיר בתוך 15 ימים מיום קבלת הדרישה.  היה ולא קיבל בעל הדין המבקש את הפרטים הנוספים בתוך המועד האמור, לפי תקנה 11(ד) הינו רשאי, בתוך 7 ימים מחלוף המועד להמצאת הפרטים הנוספים, להגיש לבית המשפט בקשה בכתב לצוות על מתן  אותם פרטים נוספים. בית המשפט רשאי לאחר דיון במעמד הצדדים, להיעתר לבקשה כפי שיראה לנכון, ובתוך מועד שיקבע. הסיפא של תקנה 11(ד) מקפידה לציין, כי "לא יצווה בית המשפט או הרשם על מתן פרטים נוספים אם אינם דרושים לצורך הכרעה בעתירה."

צו להגשת מסמך במסגרת עתירה מנהלית (תקנה 12)

במסגרת דיון לגופה של עתירה מנהלית, רשאי בית המשפט לעניינים מנהליים להורות ביוזמתו, כי בעל דין יגיש מסמך הדרוש להכרעה בעניין שבפניו, בהתאם לסדרי-דין הקבועים בתקנה 12 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי-דין), כל זאת בכפוף לכללי הפרוצדורה ולסייגים הקבועים בתקנה זו ובתקנה 13 לאותן תקנות. יצוין, כי תחולת תקנה 12 מוגבלת למסמכים אשר קיומם ידוע, והיא אינה משמשת כלי לגילוי מסמכים במובן הרחב. כלומר, היא אינה משמשת לחשיפת כל המסמכים הדרושים להכרעה, אשר קיימים או היו בשליטה או ברשות הצד שכנגד ואינם עוד ברשותו. כתוצאה מכך, מסמכים שבעל הדין לא ידע על-אודות קיומם ואין להם אזכור בכתב התשובה עלולים שלא להיות נגישים לעותר ולא להיחשף בפני בית המשפט.

חקירת מצהיר במסגרת עתירה מנהלית (תקנה 15(א)-(ב))

תקנה 15(א) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין) קובעת, כי "בית המשפט ידון בעתירה על-פי ראיות שיובאו בתצהירים, ואולם רשאי הוא, לבקשת בעל-דין, להתיר חקירת מצהיר של בעל הדין שכנגד, אם ראה כי הדבר דרוש לשם הכרעה בעתירה." אף כי תקנה זו מעדיפה את בירורה בכתב של עתירה מנהלית על פני חקירת מצהירים, היא אינה שוללת כליל ניהול חקירת נגדית של מצהירים, ומשאירה את העניין לשיקול דעת בית המשפט אם "הדבר דרוש לשם הכרעה בעתירה". ברם, פרשנות בית המשפט העליון את תקנה 15(א) הינה, כי הכלל הרגיל הוא ש"אין שומעים עדויות וראיות בעתירות מנהליות". באמצעות צמצום השימוש בכלי החקירה הנגדית למקרים חריגים, נתפשת תקנה 15(א) בפסיקה כמגשימה את התכלית הקבועה בסעיף 13 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, לפיה "סדרי הדין בעתירה מנהלית יהיו במתכונת דומה לסדרי הדין הנהוגים בבית המשפט הגבוה לצדק…". צמצום כלי החקירה הנגדית בעתירה המנהלית עשוי, במקרים רבים, להכביד על העותר להוכיח את טענותיו, במיוחד בתחום בעתירות שנושאן דיני מכרזים.

השמעת עד שאינו מצהיר (תקנה 15(ה))

השמעת עד שאינו מצהיר מותנית על פי תקנה 15(ה), גם כן, בהגשת בקשה מוקדמת, ובמתן זכות תגובה ליתר בעלי הדין. השמעת עד כאמור תותר לפי התקנה אם ראה בית המשפט, כי השמעת העד דרושה לשם "הכרעה בעתירה", ובנוסף צריך בית המשפט לנמק את החלטתו ב"טעמים מיוחדים שיירשמו". באחד המקרים, ציין בית המשפט לעניינים מנהליים כי הדרישה ל"טעמים מיוחדים" הינה תנאי נוסף על התנאים הקבועים בתקנה 15(א), המהווים יחדיו מסננת צפופה יותר לבקשה לחקירת עדים שאינם מצהירים בהשוואה לבקשות לחקירת מצהירים (עת"ם (מנהלי נצ') 10300-06-13 נסים נ' משרד הבריאות – בית החולים זיו צפת ( 9.9.2013 )). היה ובית המשפט יקבל בקשה להזמנת עד שאינו מצהיר, הינו רשאי להרשות את השמעת העד "בנושא ובהיקף שיקבע".

לתיאור והסברים מפורטים ומורחבים של מתאר הדיון במסגרת עתירה מנהלית ניתן לעיין בספרו של ד"ר עו"ד אורן שבת.

צרו קשר

כתובת משרדנו ברחוב משכית 22, פינת רח' יוחנן הסנדלר 8, הרצליה פיתוח, ת.ד. 12617, טל' 09-9543895, פקס' 09-9545033, דוא"ל: info@michrazim-law.co.il

© כל הזכויות שמורות למשרד ד"ר אורן שבת, עו"ד מכרזים.
תיוג: עתירה מנהלית